“政经分开”的理论逻辑、实践逻辑与实践类型(7)

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摘要：街道干部认为如果集体经济组织和社区社会组织完全分开，街道一级就无法对集体经济组织进行监管，从而可能导致集体资产流失、群众利益受损，集体资

街道干部认为如果集体经济组织和社区社会组织完全分开，街道一级就无法对集体经济组织进行监管，从而可能导致集体资产流失、群众利益受损，集体资产被侵吞。

由此可以看出，利益相关者基于不同的出发点，要形成一致性行动存在巨大困难，这也就是目前政经分开推进效果不佳的重要原因之一。

四、“政经分开”的实践类型

按照政经分开制约条件的满足程度，对现有的各种政经分开的地方实践进行考察就会发现，现实中的政经分开实践总是仅仅具备其中的某一项或者某几项条件，理论层面的各种条件都具备的状态在实践中几乎是不存在的。基于这一现实，可以依照制约条件满足的程度中最为突出的一项，对现有的政经分开实践做如下类型化归纳和命名。需要说明的是，有关这些“政经分开”地方创新实践的基本情况，已经在各大媒体上进行过充分宣传①人民网.坚持发展枫桥经验[EB/OL].http：///GB///。，在学术界对相关经验也已经认识比较充分②李睿,王之睿.“政经分开”与基层治理：三种模式的比较分析[J].学习论坛,2017(01)：55-58。，所以下文将对其经典做法中的概况部分视为“常识”而不做过多的介绍，只是对其中相关内容部分做简单援引，更为注重的是对现有材料的抽象与归纳。

（一）功能分离先动模式

广东南海经验中的“政经分开”是以强大的集体经济发育为前提，为了实现集体经济的继续壮大，避免资产流失和被侵吞，主要做法是“侧重从组织分开入手，推动实现党组织、自治组织和集体经济组织在选民资格、组织功能、干部管理、 账目资产、议事决策五方面进行分类管理，从而试图实现村“两委”对农村集体经济管理职能的剥离，使三大组织回归本位。”③李睿,王之睿.“政经分开”与基层治理：三种模式的比较分析[J].学习论坛,2017(01)：55-58。因为南海的做法基于集体经济相对比较强大的现实，首先从组织和功能的分开着手推动“政经分开”的实践，因此可以称广东南海的经验归纳为功能分离先动模式，意在表明这一模式之下，功能分离这一条件首先被满足这一事实。

（二）公共服务优先模式

江苏枫桥经验中政经关系调整侧重点为“首先公共服务开支全部由上级政府的公共财政进行兜底，社区仅仅承担行政事务，股份合作社承担经济类职能，社区内的各个组织分别承担相应的职责”。④牛福莲.苏州枫桥：探索新时期的“枫桥经验”[N].中国经济时报,2015-01-16(001)。可以看出，江苏枫桥“政经分开”改革实践的最大亮点就在于，地方政府强大的财政能力为政经分开提供了便利，顺利转换了农村社区公共服务的承担主体，这不但彻底解决了村级组织职能不分的难题，而且从根本上为村民自治组织和村级集体经济组织松绑，为不同组织各司其职提供了基础和前提，极大的优化了村级治理结构⑤李睿,王之睿.“政经分开”与基层治理：三种模式的比较分析[J].学习论坛,2017(01)：55-58。。因此，我们可以将这种由公共服务供给模式变革所引发的“政经分开”模式提炼为公共服务优先模式。

（三）制度改革先行模式

浙江温州则从打破城乡二元格局的角度入手，积极推动政经分开、资、地分开、户产分开以及股改、地改、户改的三分三开改革，“‘三分’是指政经、资地以及户产的分开。其中，“政经分开”指的是实行村“两委”与村集体经济组织的分离，农村集体土地资产和其他非土地集体资产分开则是作为资地分开的内容，户产分开分别是指户口与产权两者关系的相互分离。其次，“三改”是指股改、地 改、户改。这三种改革分别是对农村经营性资产进行股份化改革的股改，通过组建土地合作社等多种方式明确土地承包农户股份的股改，以及去除依附在原有农村户口上的一系列附属功能的户籍改革”①吴理财,杨桓.城镇化时代城乡基层治理体系重建——温州模式及其意义[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2012(06)：10-16。其中最为重要的是涉及到了对更为基本的户籍制度的变革，使得政经分开突破了农村社区的小范围，整体配套措施可以称之为政经分开的制度改革先行模式。

（四）政策配合被动模式

就地方财政而言，相当多地方中西部省份处于老少边穷的边疆地区，是中央财政转移支付的重点区域，公共财政基本上属于吃饭财政，政府对农村公共服务和公共产品的供给能力相当薄弱，难以为政经分开条件下公共服务均等化供给提供财政支持；由于农村集体经济不够发达和政府公共财政能力较弱，城乡差距非常之大，城乡一体化等制度安排的实现面临的困难和障碍非常多，同时也缺乏基本制度安排变革的经济环境、自然环境、政治环境和人文环境。基于对政经分开发育条件的判断，我们认定以中西部广大区域，政经分开的实践类型如果存在的话，也只能是一种政策引导型的被动发育模式，地方政府和基层社会更多是在完成上级部门提出的政策要求，主动性行为非常少见。广东南海的功能分离先动模式、江苏枫桥的公共服务优先模式和浙江温州的制度改革先行模式只是目前的例外情况。

文章来源：《中国集体经济》 网址: http://www.zgjtjjzzs.cn/qikandaodu/2020/0810/540.html

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