“政经分开”的理论逻辑、实践逻辑与实践类型(5)

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摘要：正是基于对这一政策逻辑的理解和落实，当社会经济发展的一定程度的时候，进一步地政经分开的实践在基层社会自主发育出来了，现有的社会政治体制无

正是基于对这一政策逻辑的理解和落实，当社会经济发展的一定程度的时候，进一步地政经分开的实践在基层社会自主发育出来了，现有的社会政治体制无法适应经济发展节奏，于是在经济相对发达的沿海地区，就出现了枫桥经验、南海经验和花桥经验等基层政经分开的实践模式。

三、“政经分开”的制约性条件

“政经分开”不管是作为一种理论逻辑，还是作为一种实践逻辑，其发生和发展均具有极强的条件性。特别是在其微观领域的具体展开过程中，由于受到治理权限、行政层级和政策资源的限制较多，其创新性实践过程受到经济发展规模和程度、相关政策支持程度和公共财政与公共服务供给数量与质量等要素的制约，这些要素越是成熟，则政经分开的实践越是容易走向深化。

具体而言，首先，政经分开的前提条件之一是集体经济要相对成熟并足以自我发展，否则的话，在一个没有集体经济的地方搞政经分开，是缺乏操作对象的，政经分开就成了无稽之谈；其次，要求基层政府必须具备强大的公共财政和公共服务供给能力，为组织职能和机构职能调整之后的基本公共服务供给兜底，为社会组织和经济组织松绑，否则一旦职能剥离之后，就可能出现公共服务供给的空档，人民群众福利水平降低，就会导致改革阻力增加；再者，需要建立健全市场经营体制和机制、积极推动土地政策和社会服务政策配套改革，打破现有的制度束缚，只有这样才能为政经分开提供宽松的制度环境。

（一）强大的集体经济

在枫桥模式的实践中，有学者就提出推行“政经分开”前提条件之一是集体经济发展必须发达到一定程度，没有发达的集体经济做支撑，强行将集体经济组织和村民自治组织分离，只会增加突然增加村民自治组织管理成本和运行成本④韩俊.“政经分开”是农村集体产权制度改革的重要方向[J].农村实用技术,2014(09)：9-10。。同样，在南海的政经分开的实践中，也有学者发现，由于在村民自治组织经费筹集能力和机制还不够成熟的情势下，提出了“政经分开”，推动实现了集体经济与农村自治组织的分离，导致了村庄集体经济组织对村庄公共服务的经济责任弱化，南海区农村自治组织的经费只剩下政府拨款，村庄公共事业经费的总量大幅度减少⑤卢宪英.“政经分开”改革及农村社区治理机制创新——对“南海模式”的分析与探讨[J].中国发展观察,2018(15)：52-56。。换句话说，只要是集体经济发展起来，即便是在不施行政经分开的情况下，如果村庄实现了集体经济保持大幅度长时段的增长，那么即便是需要集体经济组织来承担了一定的社区公共服务职责，其经济压力相对而言也会少很多，而且在目前城乡二元格局继续保持且公共服务和公共产品供给的均等化没有实现的情况下，村庄集体经济组织就可以填补地方政府和社会组织的职能空缺，保证村庄社会事务的正常运转。

（二）充足的公共服务供给

目前，这种村集体承担公共服务做法对农村整体发展的危害性是非常大的，“三农”之所以长期发展受限，这种沉重的公共服务负担就是其中阻碍性因素之一，好不容易集体资产产生出一定的收益，但并没有被用于再生产以实现财富的再增长，而是被用于承担村庄内部公共服务而消费掉了。这说到底是一种职能错乱，经济组织的职能本来是促进财富的持续增长，但是在现有的制度安排下，集体经济组织却成了政治组织和社会管理组织的“钱袋子”，其组织职能被扭曲，变成了“二政府”，从而使得农村集体经济组织的发展缺乏资金积累，发展壮大缺乏后劲，一直在低层次徘徊。究其原因在于，在城乡二元格局下，只要公共财政的分配不公现象依然存在，城乡之间在公共服务和公共物品的供给方面的巨大鸿沟没有填平，集体经济收益就会被用于承担公益性开支，以缓解目前农村地区公共产品和公共服务供给不足的困境。虽然从城乡之间的公平正义来看，这种资金用途挪用的做法多有不妥，但是对于广大农村地区而言却有着至关重要的作用，也就是说虽然不合理，但很重要。广东省佛山市南海区“政经分开”的实践中，政府以相对强大的财政能力为基础，设定专门性机构承担农村行政事务，从施行效果来看是比较有效的，实现了政府财政对公共服务职能的兜底，减轻了集体经济组织和社区社会组织的经济负担和事务负担，为集体经济的增长解了套①李建丽.新时期我国农村集体经济发展的创新模式——广东南海“政经分离”模式的实证研究[J].佛山科学技术学院学报(社会科学版),2013(05)：67-72。。

文章来源：《中国集体经济》 网址: http://www.zgjtjjzzs.cn/qikandaodu/2020/0810/540.html

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